Ce qu’il faut retenir du colloque « À la recherche du PLU patrimonial ? »

Membre de ce groupe de recherche, mais coiffant ici ma casquette de médiatrice scientifique à la demande de l’ANABF, je me fais la voix de ces travaux et des débats qu’ils ont suscités. Arnaud de Lajartre, maître de conférences en droit public et coordinateur du programme, a rappelé en introduction les questionnements qui ont présidé à ces travaux. Nous tenterons d’y coller au plus près.

D’abord, il fut question de définir l’origine de la locution « PLU¹ Patrimonial ». Si l’institutionnalisation de la locution est certainement le fait du ministre de la Culture, Madame Aurélie Filippetti, avec le projet de loi Liberté de Création, Architecture et Patrimoine, dans sa version de 2013, l’archéologie menée sur les territoires étudiés a conclu à une disparité quant à l’émergence du concept. Cette locution n’a d’ailleurs pas toujours émergé comme appellation légitime et ce malgré un document qualitatif. Pour d’autres, depuis le POS² « fin », le patrimoine est affirmé comme un outil stratégique, il est un argument du document d’urbanisme. Le patrimoine aurait-il alors une valeur d’image, démontrant la capacité de la collectivité à administrer son patrimoine par elle-même ?
Ainsi que le reconnaît Fabrice Thuriot, le « Plan local d’urbanisme patrimonial » n’a pas d’existence juridique contrairement au Plan de déplacement urbain ou au Plan local de l’Habitat. Les débats ont conduit à considérer le PLU comme un outil pluriel dont le patrimoine est l’une des composantes. Cette qualité, apparaissant au commencement de travaux de recherche comme réversible – et donc comme une limite à la pérennité de la protection –, ne semble pas mise à mal outre mesure par les procédures de modification ou de révision constatées. Pourtant, comme le rappelle Arnaud de Lajartre, le Code du patrimoine ne prévoit pas l’impossibilité d’un retour en arrière sur la réglementation - ou effet cliquet - comme le fait aujourd’hui le Code de l’environnement. Seule la veille des associations de bénévoles permet le statu quo. Patrice Melé a montré en ce sens que les bonnes relations au sein de l’écosystème d’acteurs étaient une condition sine qua non à l’apparition de ce document ainsi qualifié.
Cécile Regnault a aussi présenté le PLUi³ comme un outil pouvant s’appuyer sur la donnée territoriale collectée, faisant ainsi du patrimoine, ou de l’existant, sa première ressource et son identité. Alain Marinos, considérant les territoires aujourd’hui en réseau et le phénomène de globalisation a ainsi encouragé les villes petites et moyennes à inscrire au cœur de leur document ce qui les différencie et créé le sentiment d’appartenance.
Autre questionnement auquel l’équipe de recherche a tenté de répondre : comment caractériser le PLU patrimonial ? Quelle sélection et quelle réglementation ? Est-ce, comme l’envisageait Fabrice Thuriot une protection de troisième type, à la « discrétion » de la collectivité ? Les travaux ont mené à considérer autant de situations qu’il n’y a de territoires.
En effet, la sélection des patrimoines identifiés par le PLU dépend d’abord des inventaires préexistants – issus de l’Inventaire Régional ou d’autres organismes (CAUE, PNR…) – et du désir de les utiliser, mais également des moyens donnés aux études supplémentaires ou complémentaires et de la volonté politique compte-tenu des projets urbains en cours et à venir. Ainsi que l’ont montré successivement Vincent Veschambre, Romeo Carabelli et Mathieu Gigot. Ce dernier a par ailleurs exposé les formes tout aussi multiples que peuvent prendre les présentations des éléments identifiés. Dans le champ textuel d’abord, il a relevé les listes et les fiches en annexe du rapport de présentation ou du règlement, selon la portée souhaitée. Sur le plan graphique ensuite, il a pointé les pastilles, les séquences ou les ensembles, associés ou non à un zonage réglementaire. Pour inscrire le PLUi dans une dimension de projet de territoire, ont conclu Sébastien Jacquot et Cécile Regnault, les biens patrimoniaux et les séries transcendant la dimension communale constitueraient une piste.
Cette diversité des modes de sélection trouve son équivalence dans les modes de réglementations. Ainsi qu’Iza Caré l’a présenté en introduction de la seconde journée : le PLU bénéficie d’une boîte à outils juridiques permettant souplesse et liberté. Des outils spécifiques existent en dehors du PLU, tels que l’AVAP⁴ – ou le PVAP aujourd’hui –, d’autres sont intégrés au PLU. Parmi ces outils internes, Iza Caré a identifié ceux relevant du droit dur, tels que les règles prescriptives, et ceux relevant du droit souple, tels que les recommandations ou les mises en garde. Les listes et les fiches des éléments identifiés auxquels s’appliquent les prescriptions réglementaires doivent être annexées au règlement. L’OAP⁵ , non prescriptive, se doit d’être consistante pour être opposable. Là où Iza Caré a démontré la souplesse du document, Arnaud de Lajartre en a exposé les limites évoquant par exemple l’impossibilité de réglementer les intérieurs.
Tous deux ont conclu toutefois que la cohérence du document – entre orientation du PADD⁶ et règlement – et la justification des choix patrimoniaux constituent l’argument le plus solide de la protection du patrimoine par le PLU. Il revient au PLU de faire des choix et de les assumer, nous dit le juge, d’après Pascal Planchet. Le PLU doit tenir compte du patrimoine, mais l’utilisation de l’article L.151-19 reste, lui, facultatif.
Le troisième angle présidant de cette recherche souhaitait répondre par l’exposé des divers modes d’appropriation de l’outil et des interprétations du Code de l’Urbanisme à l’échelon local.
Il apparaît, selon l’exposé de Patrice Melé, que l’intégration du patrimoine est intimement liée au projet urbain, du fait des choix politiques qui y président (densification, intervention de requalification sur l’habitat dégradé, transition énergétique…). L’État, malgré les appels des associations du G8 Patrimoine, n’y prend part qu’au titre des PPA⁷ . Les élus locaux apparaissent tantôt dans un rôle d’anti-conservatisme au profit d’autres enjeux, tantôt dans un rôle d’aménageur conscient et désireux de mettre en place leur propre protection, à l’écart des cadres nationaux. Pour Philippe Schmit, le patrimoine est une responsabilité qui devrait être intrinsèque à la fonction de tout élu et non un seul transfert de compétence.
L’analyse situationnelle, ou étude de cas, a permis de voir apparaître certaines trajectoires de PLU patrimoniaux. J’ai ainsi exposé le rôle de la culture de l’acteur à l’initiative – qu’il soit élu, technicien ou citoyen – comme déterminant quant à la prise en compte des enjeux endogènes du territoire (son histoire, sa géographie, sa démographie…). Certains acteurs se sont révélés plus pertinents quant à la mesure des enjeux exogènes (pression foncière, politique culturelle internationale), tels que les agences d’urbanisme ou les services pluridisciplinaires. La question de l’ingénierie sur les territoires fut alors au cœur du débat.
La coloration patrimoniale appliquée au PLU a pu être cependant révélée par des acteurs, qui dans les textes ne sont que peu impliqués dans les procédures et qui pourtant jouent le rôle de lanceurs d’alerte. L’ABF, de par la note d’enjeu pour le porter à connaissance en tant que personne publique associée, et le citoyen, de par son engagement au moment de l’enquête publique – voire plus tôt, lorsque des inventaires participatifs sont organisés –, ont pu abonder au pot commun. Sur ce dernier point, le débat a été riche. Jacky Cruchon a rappelé le retard de la médiation et de la participation citoyenne pour les villes dotées de Sites patrimoniaux remarquables. Il en est de même pour les PLU patrimoniaux.
Enfin, la quatrième et dernière question a porté sur la posture du document PLU en regard des documents de protections patrimoniaux spécifiques. Au-delà d’une simple conjoncture d’acteurs pro-patrimoines, le PLU comme outil de protection a ainsi été positionné dans des rôles différents : le PLU comme alternatif ou concurrent des protections dites de l’État, le PLU comme complémentaire ou zone tampon des protections du type PSMV⁸ ou AVAP, ou encore le PLU comme précurseur d’outil dédié. J’ai moi-même associé ces trois rôles respectivement aux initiatives de l’élu, du technicien et du citoyen. Le PLU a également pu tenir le rôle de décodeur, pour rendre lisible une protection du patrimoine sans règlement adossé (en abord ou en site) : une acculturation des habitants par le droit dur, tel que l’a avancé Arnaud de Lajartre. L’analyse des documents d’urbanisme et les entretiens menés avec les acteurs de chaque territoire ont donné lieu à l’observation d’une méthodologie proche de celle du Site patrimonial remarquable, quant à la prise en compte des enjeux endogènes, preuve qu’une méthodologie particulière reste à produire. Pour Grégoire Bruzulier, il revient aux territoires de démontrer l’utilité de l’articulation SPR⁹ -PVAP – PLU Patrimonial.
Le PLU patrimonial serait-il finalement expérimental ? Cette expérimentation peut être une opportunité pour abonder la doctrine à venir.
Alors quelle place pour l’ABF face à ces PLU patrimoniaux ? Un rôle d’animateur du territoire, tel qu’évoqué par Anne-Françoise Hector, ABF en Indre-et-Loire ? Un rôle de personne ressource ? L’ABF ne pouvant donner un avis ainsi que le précise Pascal Planchet, son rôle de conseil est parfois précieux.
Si Arnaud de Lajartre a amené dès l’introduction l’idée d’une photo de classe des multiples combinaisons de sélection et de réglementation recensées, je conclurai ici en reprenant les points du débat mettant en lumière plusieurs observations redondantes qui peuvent constituer la charte de culture partagée des prochains PLUi et quelques exemples à suivre :
• La coordination nécessaire des acteurs du territoire au profit d’une ingénierie au service des communes – et des intercommunalités – plus ou moins bien outillées. Je retiens l’exemple de la coopération entre les services des Archives et de l’Urbanisme réglementaire à Plaine Commune cité par Charlotte Saint-Jean, animatrice de l’architecture et du patrimoine.
• La pédagogie à mettre en œuvre pour les élus afin de leur permettre de s’approprier leur territoire, par l’écriture conjointe du PADD et l’outil cartographique par exemple, ainsi que le propose Christophe Boucher, architecte du CAUE de Loire Atlantique.
• Les moyens alloués aux études territoriales réduites, l’extension du territoire étudié du fait du passage à l’intercommunalité et le temps politique impliquent de nouvelles méthodologies à inventer. Une approche en deux temps, à l’image de celle exposée par Amauric Krid, chargé d’étude PLUi à l’Agence d’urbanisme des agglomérations de Moselle, pourrait émerger.
• L’implication du citoyen en tant qu’acteur et non évaluateur, par le biais d’une participation citoyenne à imaginer. L’exemple de la commune de Trait rapportée par Gaëlle Pottier, chargée d’Inventaire au sein du PNR des Boucles de la Seine normande en est une illustration.
• La nécessité de rendre lisible, enfin, par la médiation citoyenne, dans la continuité, de la médiation imposée au SPR par la loi LCAP, les patrimoines recensés et protégés par le PLU pour diffuser la connaissance et permettre l’appropriation de tous. Est-ce là synonyme d’un décloisonnement nécessaire des services d’Urbanisme et de Patrimoine ? Certainement.
En résumé, le PLU ne doit pas être vu comme une régression, mais comme une opportunité de création. L’occasion d’œuvrer par le « Bottum up » peut-être telle que l’envisageaient les invités de la table ronde. Pour ma part, je soumets l’idée d’une horizontalité territoriale, où l’État jouerait, en la personne de l’ABF, le rôle de conseiller.

En complément de cet article, retrouvez deux ressources à destination des professionnels, produites par l’équipe de recherche : le film de trente-huit minutes « À la recherche du PLU Patrimonial ? » et le livret « Éclairages pour l’action »
Et pour aller plus loin : le colloque en ligne et ses transcriptions et les synthèses de Connaixens